什麼是「國家自然公園」?!(下篇)

是用「國家之力」保育「自然」?還是遂行「國家與資本」的開發意志
文/溫仲良
美濃農村田野學會 執行理事
本文「上篇」基本概述了「國家自然公園」於法令定義上的說明,以及在國土空間規劃下的管制架構。礙於本人非法律科班出身,也未受過嚴謹的法律制訂邏輯訓練,因此在此「大膽的」的討論法令問題,可能略有「孔子面前賣文章」的耍弄之嫌。但實因是「國家自然公園」並非是一般的政府公共計畫,亦不是整體空間景觀規劃;「國家自然公園」是在國家法令規範下的空間管制計畫。影響所及將是決定被劃設範圍內,每位住民的權力限制與公共義務的參與。因此劃定與否及其影響程度的討論,都應該要從掌握政府所規範的法令上來著手,而非僅陷入主觀的「願景式」的陳述。但筆者這一、兩年從官方到民間的觀察,對於意欲在美濃設置國家自然公園這件影響廣泛的空間計畫議題,莫說願意慎重討論者少,甚至願意從國家法令制度下討論實質影響者幾乎沒有;多是從各人/團體主觀陳述願景的多,同時引入一些基礎條件不同的國外案例做範例。如此下去,不僅我們對於美濃設置國家自然公園的想像,越來越顯的過於一相情願的天真,對於未來美濃整體發展優缺利弊的影響評估,也過於不現實。
 別陷入空中樓閣的清談:美濃國家自然公園到底在哪裡?
「國家自然公園」既然是一個空間管制計畫,那麼我們關心的就是範圍如何劃設、由誰劃設、以及劃設以後對於住民的權利跟義務的規定。然而到目前為止,儘管從官方到民間社團不放棄任何一個宣傳美濃設立國家自然公園的機會,甚至從高雄市政府到營建署都在新聞稿的發佈中,不斷的闡述美濃設立國家自然公園的遠景及好處如何…。可截至現在,有誰能告訴我們到底「美濃國家自然公園」在哪裡?有沒有誰或官方能夠告訴我們到底範圍劃設在哪?包括哪些地方?在一個沒看過對象,不知姑娘長的是高是矮、是圓是扁、是胖或瘦的情況下,就要我們同意並且下聘迎娶進門!豈不荒謬?
到底「美濃國家自然公園」劃設在哪?是僅有雙溪谷地?還是包含全美濃?或是一部份美濃?…知道了具體的劃設範圍之後,我們才能就範圍內的人文與生態條件來討論土地適宜性的問題,以及法令下規範住民權利與義務的範圍,同時也才有創造讓民眾參與並且可以討論的「具體對象」。就好像我們要蓋一座自己心目中的理想房子,不管我們怎麼談到住房子的美好願景,前提也是需要先知道到底房子要蓋在哪裡?土地的位置、交通、座向與周遭環境,才能具體來談如何設計我們心目中理想的家…蓋房子的基地都不知道的情況下,要想好好的談如何設計出一個符合環境原理的房子,是不可能的。
「國家自然公園」土地分區劃設的糖衣陷阱  以「管制」之名,包裝「遊憩開發」之實
本文「上篇」已介紹依據「國家公園法」第八條定義及增定27-1條文的規範,所謂「國家自然公園」就等於是空間規模和資源條件較小的「國家公園」,並且範圍的「變更、管理及違規行為處罰」皆適用於國家公園之規定。另一方面,依照「國家公園法」第十二條「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性」劃分土地分區管制範圍,其分區管制的土地使用模式,分別為:「遊憩區」、「一般管制區」、「史蹟保存區」、「特別景觀區」、「生態保護區」。
然而,弔詭之處在於第十三、十四、十六條的規定。位於「一般管制區」或「遊憩區」內,經國家公園管理處許可後可開發事項,幾乎包含了各式馬路鋪設、提防工程、開採砂石、土地變更使用、纜車興建、溫泉開發甚至工廠擴充或變更使用,幾乎涵蓋了目前在台灣所有被批評最力的開發行為!可以這麼說:遊憩區姑且不論之,即使名為「一般管制區」,其「允得」開發項目不但看起來不像開發限制,反而更像是鼓勵開發行為的上位指導原則。
在分區管制比較具有「管制力量」的部分,主要在於「史蹟保存區」、「特別景觀區」、「生態保護區」三大區塊上。不過即使如此,「國家公園法」第十六條仍給這三大保護區塊,允許興建公私建築物、舖設各式道路、甚至蓋纜車等大開方便之門!如果真是需要「保護」這些地方,為何要一直鼓勵興建大量遊客進入的設施?
另外,「史蹟保存區」和「特別景觀區」,本身另在「文化資產法」第十二至五十六條、七十六條至八十六條,對於「古蹟、歷史建築及聚落」、「遺址」、「文化景觀」、「自然地景」等,分別已有保存和管理維護之規定。而「生態保護區」則在於「森林法」及「森林法施行細則」中明確規範保護辦法。簡單來說,如果我們在「史蹟保存」、「特別景觀」、「生態保護」等領域,需要對於美濃或雙溪黃蝶翠谷給予保護規定,其實都可給予個別法令予以明確管制規範,而不一定需要納入在「國家自然公園」或「國家公園」的名義下,隱藏著開發行為指導原則的糖衣,卻有可能引狼入室…引入披著羊皮的大野狼!
一場遊戲一場夢?「壽山國家自然公園」的劃設,有劃設等於沒劃設!
2010年11月12日,立法院三讀通過「國家公園法」修正,將高雄壽山(柴山)、大小龜山、半屏山、旗後山、左營舊城…等納入台灣第一座「國家自然公園」。依據內政部營建署所公布劃設的範圍(如圖),可看到「壽山國家自然公園」的土地分區管制的劃設,扣除壽山西岸的軍事管制區以及南邊中山大學校區,整個壽山大部分、半屏山、旗后山都劃設為「一般管制區」;鳳山舊城北側聚落為「遊憩區」;但鳳山舊城、龍泉寺、打狗英雄領事館、旗后燈塔、旗后砲台等則是劃入「史蹟保存區」;僅有壽山東北側、過去為開採石灰岩製造水泥的地區、則是被劃入為「特別景觀區」。
然而我們依據上述「國家公園法」對於「遊憩區」和「一般管制區」在開發行為上同類的規定。其實我們可以知道整個「壽山國家自然公園」,扣除一些古蹟被列入「史蹟保存區」、和壽山東北側的「特別景觀區」以外,其實,整個「壽山國家自然公園」有超過百分之七十皆等同為「遊憩區」!對照當初劃設國家自然公園是為回應現有壽山土地超限利用和都市綠地保育問題,前後對照豈不諷刺!
糖衣毒藥  國家圈地 限制人民發展權 卻可能讓國家引導財團資本的大型開發
在此,必須要鄭重呼籲有關單位或關注美濃未來發展的鄉親,本人不厭其煩的再次重述:「國家自然公園」是一套國土空間管制架構,在劃設範圍內的住民都有一定發展權的限制和公共參與的義務。然而,從法令上我們又可以知道,在國土空間保護和自然生態的保育等方面,其實「國家自然公園」只是重疊且套用在其他相關保育法令上而已,實質上都有其他個別法令給予古蹟或自然生態資源施行保護辦法,唯一差別是法令執行與落實與否的問題而已。可是成立「國家自然公園」以後,這些問題會比個別法令的保護更佳、更有效嗎?我們從前車之鑑—壽山國家自然公園的案例來看,恐怕就可知道無法樂觀看待。但是令人擔憂的是:從「國家公園法」對於允許開發的項目上,可以發覺成立國家自然公園其實有太多的「開發指導原則」的項目,這些項目,到時候可能出現的情況是:國家類似「圈地」行為劃設了「國家自然公園」以後限制了人民的發展權,可是卻在法令的授權下,可結合更大的財團進行內部的公共開發,屆時,如果有那麼一天:我們擋的住嗎?
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