劃設「國家自然公園」還是沒面對的事

別講到天荒地老  回到台灣土地上務實來談
文/溫仲良
 
國家自然公園劃設等同於現代國家的「圈地」計畫(註一),不可不慎
 
首先要先強調的是,劃設「國家自然公園」並不是一般的遊憩景觀規劃,也不是公共空間改善計畫。「國家自然公園」是國土空間管制計畫!是國家對於區域土地使用的利用計畫,裡頭牽涉到公私有土地的權益配置、開發管制、以及國家居於整體國土發展考量下的空間規劃。簡單來說,「國家自然公園」可以想像成是國家在山林地進行「都市計畫」的劃定,差別在於都市計畫的土地使用分區是以「住宅區」、「商業區」、「機關用地」、「市場用地」等發展模式劃設;而「國家自然公園」土地使用分區是以「遊憩區」、「一般管制區」、「史蹟保存區」、「特殊景觀區」、「生態保護區」等管制模式劃設。但總體來說,不管使用分區劃設內容為何,都是國家對於區域內的土地進行發展管制及引導,這些都牽涉到國家對於土地所有者的基本權益,包括財產權的保障及發展權的限制等層面。
因此,儘管我們可以從地球繞一大圈、從人類歷史開始談起、從國內外文獻中找到成立國家公園與反水庫、反開發的歷史關連,以及全世界各地農民組織反抗資本財團開發的圈地歷史。但如此並不代表我們就可以忽略「國家公園」或「國家自然公園」是國家權力介入人民對於財產權處份的重大議題,以及落實在台灣多年有關國家公園經營管理的問題面向。簡單來說,國家公園的劃設也就等於現代國家「圈地」計畫的一種,是國家對於人民發展權某種程度的剝奪與限制。在權力關係上,類似於政府與資本財團聯手進行「科學園區」或「特定區」等開發計畫是一樣的意思,差別在於經營與管理的內容。因此,在此呼籲主要推動的團體和主管機關,請別過度的一相情願或擴大虛幻的權力控制慾,以為這樣就可以帶來美濃雙溪黃蝶翠谷的生態保育願景,劃設「國家自然公園」所牽涉到的地方發展權以及自治權的影響及改變,此事的嚴重性及對地方的影響程度,到目前為止,絕對超出目前所有推動「美濃國家自然公園」的論述範疇。
 
至於從文獻中可得知有些美國環境運動的過程,與劃設國家公園與反水庫、反開發有關的個別案例。但如此並不能說明將場景移回台灣來,劃設國家公園以後「就等同於反建水庫」。依據國家公園法二十條(註二)的規範,對於中央政府意欲在國家公園內興建水庫,在法令上已經預留了「後門」,也就是說,在國家公園內興建水庫計畫也不過就是行政院召開幾場審查會議的事。基本上我們不否定美濃地方多年反水庫的歷程,已經將反水庫的意識落實於地方的文化實踐裡頭,這是許多美濃人共同努力的歷史功績,因此我們可以說美濃在地的公民力量是可被期待的,但這是美濃多年的區域發展的行動實踐問題,與劃設「國家自然公園」並無直接的關連。話說回來,如果我們是將劃設國家自然公園定位為「社區運動」的一環,那麼就是公民參與行動的過程,環境意識的具體行動才是核心,卻不像是今天跟官方不斷的眉來眼去的過程。
 
重點是「法令工具」的適用性問題 不是編織大量的願景…
基本上許多人都同意雙溪黃蝶翠谷在集水區和生態保育上的重要性,因此對於目前谷地內的各種工程開發計畫深痛惡絕。尤其黃蝶翠谷整個集水區所提供的洪水,佔美濃溪流經三夾水洪水量的三分之二以上,因此如果黃蝶翠谷內的森林可以給予適當的復育條件,讓自然生態得以回復過去森林保水的功能,減緩豪大雨時地表逕流速度和一定程度的滯洪效果,那麼將大有助於美濃市區的水患發生的風險。所以,雙溪黃蝶翠谷需要的是全區保育,並不需在谷地內進行類似」遊憩區」這種引導開發想像的使用分區劃設。
 
以「國家公園法」作為管理基礎的「國家自然公園」,依據其允許開發事項的規定,幾乎包含目前所有重大開發案所需的公共工程建設,舉凡道路、橋樑鋪設、工程護堤、開採砂石、溫泉開發、纜車興建、土地開發及變更使用、甚至工廠擴張等幾乎無一不能,所以從法規面向來看國家自然公園的經營來說,與其說是為了森林保育而制訂這一套法令,毋寧說更像一部土地開發導引計畫。這一點已經明訂在國家公園法第十四條裡頭,未來也將成為公私土地進行資本開發的「合法」依據。因此問題不在於歐美或聯合國或非洲大陸對於劃設國家公園的「特點」或「特色」如何?而是等同在法令層面或行動實踐上,如何提出有效的對策可限制資本開發的壓力:重點是站在相同脈絡的比較才有意義!
 
那麼,我們可以透過人為的共識去解決這些問題嗎?例如我們美濃已經反水庫二十餘年,多年的社區教育與共識,是否能讓我們發揮反水庫的「愛鄉情懷」,以致於我們可以在「政府給予合法的開發權力」之下,仍然可有效的限制這些開發壓力?舉例來說,我們所批評的農業發展條例第十八條開放農地興建農舍之規定,在最小分割面積0.25公頃可興建農舍的「後門」條例,儘管我們不斷的呼籲農業和農地的重要,連學界與專業界都共同批評這是一個「毀農」條例的社會共識之下,我們能夠期待透過「民眾共識」的形成去解決這些私人土地興建別墅的「合法」權力?
 
共管?!罹患權力大頭症
 
在推動劃設美濃國家自然公園的論述中,除了我們所看到以開發導向為主的國家公園計畫以外,另一個重要的議題便是語焉不詳、所謂的「社區共管」問題。
 
誰有權力可以管理公眾的土地?代表性從何而來?與現有的政府國土空間體制如何「合作」?這些都牽涉到地方自治權力的配置,以及住民的公共參與制度的擬定,絕非三言兩語就可輕易的說明對於未來國土空間保育的策略。如果我們要進入實質的社區共管機制,那麼我們就無法僅用「原則式」的願景說明去面對,需要更務實的從探討台灣地方自治問題。這一點,是否請主要的推動團體,應該採更負責任的態度來面對這個美濃重大的公共議題?
 
 
 
註一:「圈地」是歷史上統治者或地主、財團主等侵吞農民土地的惡行。清初時期多爾袞清軍入關滿族人口大量湧入北京附近,為安置滿族諸、勳、解決八旗官兵生計,順治元年十二月在京畿地區大量圈佔土地。除了佔有明代皇莊以外,還大量掠奪民,史稱「圈地令」。在1219世紀歐洲也出現了所謂的圈地運動(enclosure movement)。西歐新興資產階級和新封建貴族使用暴力剝奪農民土地的過程。這種情況在英國德國法國荷蘭丹麥等國家都曾先後出現過,而以英國的最為典型。請參照「維基百科」(http://zh.wikipedia.org/wiki/)。
 
註二:國家公園法第二十條明列「特別景觀區及生態保護區內之水資源及礦物之開發,應經國家公園計畫委員會審議後,由內政部呈請行政院核准。」
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