誰誤解了聚落保存區? 在五溝水的故事

*本文同步發表於台灣環境資訊中心網頁*
作者:葉日嘉(五溝水守護工作站站務員)

前言:屏東縣萬巒鄉五溝村舊稱五溝水,地處大武山西麓山腳,屏東平原沖積扇扇端處,是個開發有近300年歷史的小村庄。或許在一般社會大眾的認知裡,似乎並不認識甚至不曾聽聞過這個地名,但五溝水卻是在台灣水草研究、水中生物研究、水利、本土歷史及客家研究等社群領域中,頗具知名度一個地方。

客家人說 : 水流東,家家出得好相公。   閩南人說 : 水流東,世世代代食不空。 圖為川流在五溝水村庄內水流東興盛溝,人與自然密切的結合。五溝村範圍面積約有5.2平方公里,常住人口約5、600人,主要聚集在東興與西盛兩庄,主要的庄頭步行繞一圈不到1.5公里。目前這個村庄所形塑出的空間歷史氛圍,因為時代的更迭,大約可以感受得到的時間感約是100年,最久遠的建築應屬即將滿150年的劉氏宗祠。

因為整個聚落空間的形塑,具有獨特的建築特色,大大小小的客家傳統伙房,據本站統計約有近40座,多數就位在東興、西盛兩個庄頭內。屏東縣政府乃於2008年5月,依據《文化資產保存法》(以下簡稱文資法)將五溝村透過文資審議的法定程序,召開公聽會,並正式公告且於文建會(今文化部)完成登錄,為一漢人街庄特色的聚落保存區。

根據《文化資產保存法施行細則》第二條所述:

本法 (文資法)第三條第一款所定聚落,為具有歷史風貌或地域特色之建造物及附屬設施群,包括原住民部落、荷西時期街區、漢人街庄、清末洋人居留地、日治時期移民村、近代宿舍及眷村等。

然而,被畫定為聚落保存區到底對於生活在聚落內的居民而言,將帶來了哪些變與不變?方便或不方便?以本站在此一年多來實際參與社區經驗的觀察發現,除了人潮變多之外,沒有哪些生活上的改變;除了資源變多之外,沒有任何不便。到底「聚落保存區」對五溝水、對本地居民,它意謂著甚麼?

透過一些事件上的觀察,又適逢首任文化部長龍應台於「2012文化國是論壇」會議上,宣示將針對已實施邁入30年的《文資法》進行全面盤點。作為聚落保存區的五溝水,自是責無旁貸在此提出經驗分享。

五溝水作為公共資源的享用者

說出來或許讓人忌妒,但五溝水因為條件真的太好,又有非常完整且適合從事社區營造的地理空間及人口規模,似乎任何可以與社區經營沾上邊的公家部門,無不希望可以在五溝水錦上添花一番,所以五溝水從來不擔心申請計畫經費無著落的問題。說出來或許讓人忌妒,但五溝水因為條件真的太好,又有非常完整且適合從事社區營造的地理空間及人口規模,似乎任何可以與社區經營沾上邊的公家部門,無不希望可以在五溝水錦上添花一番,所以五溝水從來不擔心申請計畫經費無著落的問題。

五溝水是一個受《文資法》眷顧的聚落保存區;其所在地萬巒鄉,也是客家委員會所公告的「客家文化重點發展區」,又因為具有濃烈客家特色,在客家委員會的支持下,錦上添花的成立了「五溝水守護工作站」﹔為保存受莫拉克風災而造成的伙房屋倒災損,公家投入資源進行搶修聚落內伙房修繕(八棟)工程。

「五溝水守護工作站」即為因應五溝水被公告劃設為聚落保存區,並使聚落得以活化再利用,客家委員會及屏東縣政府客家事務處,依據相關辦法訂立計畫而成立。主要的營運執行工作有:開辦社區課程,編辦社區報,拍攝五溝水社區紀錄片,舉辦座談、營隊,及擔負起社區公共事務討論平台與諮詢的角色。

當全台灣大多數的社區正愁著該如何向公部門申請經費,希望公部門能多點垂憐的同時,五溝水正因為她獨特的建築特色、人文歷史與自然環境等條件,確確實實已經享受到公部門關愛的眼神。這是五溝水的機會,也是五溝水的挑戰。在這樣的過程中,我們也發現了一些問題,實有必要將此一年多來,所經歷、所疑惑及所遭遇的大大小小、好的不好的事件與發展予以記錄,並就教於學者專家,也供《文資法》作為全面盤點的參考依據。

爸爸比較愛我?還是媽媽比較愛我?

即便如此,五溝水卻有另一個令人感到尷尬的問題,應該算是台灣所有聚落保存區中所特有。到底五溝水的相關事務,應該找客家委員會還是找文化部?我們遇到問題要找爸爸還是找媽媽?

找到了客委會,客委會會回答,妳們聚落保存區《文資法》的主管機關是文化部… …。若依據《文資法》我們找上了文化部,卻常常得到妳們可以去找客委會幫忙。即使不見得是棘手的問題,卻也常碰到互踢皮球的情況。實在也說不上哪個具體案例,所有類似的經驗或案例,或許可以暫且稱之為「這個問題」,我們確實常常遇到「這個問題」。

社區綠美化與聚落保存區

2011.3本站工作人員替社區特色商店進行牆面彩繪,引來聚落保存區內是否洽當的質疑。翻遍了所有的《文化資產保存法》、《文化資產保存法施行細則》、《聚落登錄廢止審查及輔助辦法》及其他相關古蹟、歷史建築及聚落等的法規,很容易的我們可以發現,對於古蹟與歷史建築及其附屬設施群都有清楚而明文的規範可供依循。唯獨對於聚落,我們找不到任何可供依循的法條,且文化處的說法永遠是:聚落保存再發展計畫尚未定稿,目前無法可循。

2011.7用社區的碎瓦片黏貼出的守護公園-貓頭鷹拼貼,未遭到上述類似的質疑。以前來五溝水的遊客中,最喜歡拍照留念的地標非劉氏宗祠及觀海山房莫屬,但去年(2011),我們創造了兩處新的景點-五溝粄條壁畫及守護公園貓頭鷹拼貼。前者完成於2011年3月,後者完成於同年7月,不同之處除了前者是由本站工作人員自行彩繪,後者則由本站所舉辦的營隊學員創作完成之外,兩者其實沒太大的差別,都是創作在社區的公共空間、在傳統建築壁面、也都受到居民頗為正面的好評。

在本站計畫執行期間,便有審查委員對於在聚落保存區的傳統建築壁面上進行彩繪壁畫,提出不妥的質疑,這可以說是我們第一次這麼直接且立即的感受到傳統聚落保存區對於社區內行為的限制,而我們也同意委員這樣的立場。這之後,守護公園貓頭鷹拼貼改採以碎瓦片黏貼的方式,便未再受到相關的質疑。
我們想知道的是:這兩者間的標準是什麼?傳統聚落保存區內的當為與不當為又是什麼? 似乎沒有一個明確的準則或規範可供依循時,我們只能在不斷的踰矩與退縮之間找到尚不很明確的界線。

公共工程與聚落保存區

從法律與實務的面向來看,《文資法》第二章 古蹟、歷史建築與聚落,其中有較多的篇幅是放在古蹟與歷史建築上,原因不外乎古蹟與歷史建築其標的物、主體明確。且實務上,台灣許多從事古蹟修復與文資審查的專家學者,多與建築或都市計劃的專業背景相關,因此不免產生實務專業上的偏誤,將重點僅聚焦在建築物本身,而對於聚落,我們僅能從《文資法》第12條(§12)至第27條(§27)的文字敘述裡判斷,諸多程序與作法可以比照古蹟。

根據文化部文化資產局網站,所登載五溝水聚落保存區顯示的介紹資料中,應重點維護之事項有:

1.聚落內傳統客家夥房宅群。
2.聚落中傳統街巷紋理。
3.聚落中溝渠及周邊之自然生態環境。
4.諺語、建築藝術等無形文化資產。
5.五溝村內祈福、作福活動及元宵節傳統攻炮城活動。
6.墓葬群。

去年(2011)將近一整年的時間,因為新赤農場永久屋基地聯外排水工程施作在即,其規畫設計的排水將穿越五溝水南邊生態最為豐富且最為敏感而脆弱的大林野溪,在本站的疾呼與環保團體的聲援下,總算在今年(2012)年初,達成暫緩施工的協議,主管機關屏東縣政府水利處與設計廠商也同意變更設計。

在我們北上立法院尋求跨黨派立委召開公聽會之際,客委會只派了一個未被授權的承辦員以了解狀況為由出席,把問題又丟給了《文資法》的主管機關-當時的文建會,及公共工程主管機關公共工程委員會。回到濕地現勘的協調現場,屏東縣政府客家事務處的官員,對於工程將使得客務處在本村花費將近一千萬,完工不到三年的社區公園造成破壞,也只是淡淡的說:「這是長官們的對於預算的支配與安排,我們沒有意見。」我們再度領受了「這個問題」。 連一句「站在客委會的立場,我們當然希望保護客家聚落與生態的完整性」這樣的場面話都不會講。

我們的疑問是,在工程達成暫緩協議之前,此一影響五溝水未來發展與生態環境極其重大的工程案件,五溝水作為一依《文資法》公告的聚落保存區,似乎不能從中得到任何有利於保持聚落空間、生態豐富與環境完整性的保護,或者其他可以用來平衡事件不良發展的法律槓桿。

到底甚麼樣規模的工程與施作,算是對聚落空間紋理的改變,這樣的改變如果可以不必受到約束或審查,試問聚落保存區的設立目的為何?上述應重點維護之事項第3點豈不形同具文。為什麼這樣的工程不需要經過文資審議的審查程序?

國家重要溼地與聚落保存區

眼看《文資法》所能提供的保護與規範有限,我們希望尋求申請「國家重要濕地」,藉此保護住五溝水的生態環境。理由無非是在法條與實務的操作上,《文資法》所提供的保護與專家學者所著重的重點都放在建築物時,對於環境的保護,我們只好尋求一個「特別法」來保護水域環境。

但要提醒的是,《文資法》是已經公布實施30年的法令規章,而《溼地法》是內政部長今年初宣誓要努力通過的法案,也就是說目前並無特別管理濕地的相關法令。而現階段濕地主管機關-內政部營建署所推動的濕地劃設審查,僅只是具政策性質的計畫方案。

文化處所提相關五溝水申請畫入國家重要濕地意見書,希望將聚落空間與水域環境切割

但溼地關《文資法》甚麼事?有的,在濕地的審查委員來到五溝水進行現場會勘的同時,屏東縣政府文化處提出了一份書面意見,簡單說,文化處擔心《文資法》與《溼地法》將來在管轄權限上的重疊,因此希望將水域環境與生活建築空間切割,將聚落排除在濕地範圍外。

而這正是我們想要突顯的,五溝水是一個活的聚落,是一個有高度人類活動的聚落,是一個水就川流在聚落空間裡的聚落,是一個空間紋理就隨著水流而形塑出來的聚落。人、水、水生動植物、依水而生的動植物及所有生物活動都在聚落內形成完整的食物鏈生態系,將水域濕地與聚落空間作人為的切割,無疑是對生態完整性缺乏認識的表現。

五溝水的案例提供了《文資法》檢視其過於物化,過於著重在建築物本體的偏誤﹔也提供了《溼地法》檢視其對生態範圍的認識過於窄化的現象。

聚落保存區內可否禁止毒魚、挫魚?

這則故事就更有趣了,因為答案是不可以。

炎炎夏日逼近,本站多次在河道撿拾垃圾、勸阻泳客用魚叉挫魚,或不必要的拔除水草(為了方便挫魚),不僅遭到遊客反唇相譏,更甚者還惡意扔擲垃圾挑釁。

經村辦公室發起,本村聯合了社區內重要團體:村辦公室、社區發展協會、土磚屋聚落保存協會及本站,以共同聯名的方式,由本站於2012年6月14日行文鄉公所,請求協助設置告示牌,告示內容如下:

屏東縣萬巒鄉五溝村,已於2008年5月依據《文化資產保存法》 公告為「傳統聚落保存區」。並已完成「國家重要濕地」申報。敬請各位遊客遵守相關法規,若有違下列規定,將依法究辦。

一、 垃圾請自行處理帶走,禁止任意丟置於村內或河道內。
二、 河道內禁止毒魚、電魚、剉魚、叉魚、網魚等不當獵捕之行為。
三、 河道內禁止放生外來魚種、水草。
四、 未經村辦公室申請許可,禁止採集河道內之水草。

直至7月13日,公所因沒有經費,且不確定管轄權責所屬,遂將文函轉屏東縣政府請求協助。10日後我們收到縣府回文,內容寫著:

有關本縣萬巒鄉五溝村公告為「傳統聚落保存區」乙事,顯有誤解,經查聚落登錄在文化資產保存法規中為榮譽制,目前尚就聚落保存再發展計畫研究討論中,尚未依都市計畫法通過特定專用區,五溝村設立告示牌案,為當地社團誤解所致。(屏府文資字第10122827300號函)。

確實,《文資法》並無相關法源可以禁止上述行為,但不表示聚落保存區內是《漁業法》的治外法權。到底設置一面告示牌關「聚落保存再發展計畫」何事? 何以聚落保存區內禁止毒魚、電魚、挫魚竟成了榮譽制?

然而事實上,近年來行政院客家委員會、行政院農業委員會水土保持局台南分局、屏東縣政府觀光傳播處、萬巒鄉公所等公家機關,已經在五溝村內多個重要路口,設置了導覽解說牌、沿山休閒農業區導覽牌及導覽路線指標系統,這些都還是未經村內討論同意,各公部門自行發包豎立在村內大大小小的解說牌! 而我們只是要一個告示牌,卻被說成誤解了《文資法》。

這是水保局台南分局掛的解說牌前方是客委會設置的解說牌,後方不到五公尺有另一水保局的解說牌沿山休閒農業區的交通指示牌屏東縣政府觀傳處委託設置的交通指示牌

水保局台南分局直接將解說牌掛置在磚面,恐造成聚落內建築遭破壞之虞

題外話是,曾經有一塊水保局製作的導覽解說牌因為掉落,村民拿來本站尋求協助裝設回去,適逢文資總處的官員來訪得知此事,提醒本站聚落保存區內不得有破壞建築物本體的告示牌,也就是說,水保局的告示牌都不應該如此直接釘掛在建築物上以致造成損害。

這樣的標準其實是比照古蹟的對於建物保護的標準,因為對於聚落並未有此規定。如果告示牌、解說牌的設立比照了古蹟的標準,那麼聚落保存區內的景觀變化,亦應比照古蹟審查的程序經過文資審查的過程。我們完全同意這樣的觀點,而這樣的訊息不也證實了我們的判斷:諸多程序與作法可以比照古蹟。但似乎地方文化事務的主管機關不這麼認為。

手做河岸自然步道與聚落保存區

雖說我們不斷的在踰矩與退縮之間,希望可以找到那還不很明確的文資界線,即使聚落保存再發展計畫尚未完成,但社區內部的行動,不也是更值得作為經驗參考的依據嗎? 手做河岸自然步道,就是我們創造案例與建立界線的行動。

五溝村內有一分隔東興庄與西盛庄的興盛溝,因水流方向往東,故又名水流東。為了建造出更適合親水的河岸步道,也提供社區居民河堤護岸自然工法的施作案例。本站尋求千里步道籌畫中心的協助,希望能在興盛溝左岸,興盛橋與五溝橋之間,以人工的方式施作打造一段寬約一米半,長約八十公尺的河岸步道。計畫以河道內的大石堆砌邊坡,步道面則採密級配的方式夯實,必要時輔以小型機具協助工程施作。

興盛溝左岸,興盛橋與五溝橋間現貌將來我們希望以人工的方式打造一段河岸親水步道

為了創造案例,我們主動聯絡了文資總處、詢問了文化處,表達願意主動提供書圖資料,進行文資審查及現勘作業,目的無非是希望,往後聚落保存區內若有任何大於此步道施工規模的工程,不論是公家單位或私人,都能比照此案例進行文資審查的程序。但我們得到的答覆是:

經查聚落登錄在文化資產保存法規定中為榮譽制,並無強制規範免適用建築法等相關規定,惟聚落內舊有伙房、祖堂具有文化價值建物整修時,可依《古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消防安全處理辦法》委託具專業能力建築師提因應計畫送本府文化處召開專案小組審查。

有關公共空間綠美化計劃,因目前五溝保存在(再)發展計畫尚未定稿,仍適用一般法令要求,目前無法提供相關施作規範,請各項綠美化計畫單位能充份與地方社團及居民協調,以能融合當地特色景觀、不破壞生態為原則下規劃施作。

若有需要提供技術指導,可來函申請協助,本府文化處可提供委員名單供規劃單位邀請(屏府文資字第1010158034號函)。

對此,我們真的有點無言了!

台電與聚落保存區(請耐心看完,這是最後一則故事~~~)

同一個河段,原本的美麗面貌(上)遭無預警開挖變了樣(下)。

在聯外排水工程協商暫緩施工期間,忽然有一天我們發現怪手穿越了河道,穿越了我們急於保護希望可以免於被破壞的湧泉溼地,使得水草、河岸、水生棲地被破壞。追查之下發現,是河岸邊的地主因為種植作物需要,向台電申請了裝設電桿作業,台電便將此業務外包給配合廠商,完成了施作。

我們還是發文給屏東縣政府,提醒他善盡主管機關之職責,確保聚落保存區內免於遭受不當破壞,亦同時請縣府函告台灣電力公司,日後若於五溝水村有相關管線牽移或建置之作業,務必依照《文化資產保存法》提報屏東縣政府,並進行文化資產審查及現勘作業,經同意後方可施作。

這次,我們得到善意且正面的回復,縣政府去函台電,希望台電為保存聚落範圍內環境生態及景觀,惠予配合(屏府文資字第1010138954號函)。

如果文化行政只是轉發個文這麼簡單,哪有設置文化處的必要?

總結我們的疑惑:

聚落保存區裡的該與不該,需要或不需要,可為或不可為間,我們透過在社區的實際行動試圖找出這之間的界線;在與公部門公文往返中,學習並修正這個界線的範圍,但一年多來,老實說我們並沒有找到這條線~~~。

(1)聚落保存再發展計畫

在我們公文往返的過程中,文化處一再回復強調的再發展計畫尚未定稿一事,此再發展計畫乃依據《文化資產保存法》第34條(§34)辦理。目前五溝水聚落保存再發展計畫已由文化處完成發包,委由高雄大學都市發展與建築研究所陳啟仁教授及其團隊負責規劃。

我們可以很肯定的說,本站上述所有案例與經驗,絕對都沒有出現在陳教授的規劃報告中,聚落(社區)實際行動經驗若無法成為再發展計畫的參考依據,將來即使再發展計畫完成並通過審查實行,必也造成諸多在實際執行上的困難與杆格,再發展計畫恐成為紙上談兵。如果在聚落保存區再發展計畫尚未完成之前,都仍適用一般法令要求,那請問聚落保存區本身,是不是沒有效力?

(2)榮譽制

依據《文資法》第91條(§91),聚落保存區內之土地,享有百分之五十範圍內的房屋稅及地價稅減徵。國家還可以出資協助修繕房屋。何以享有這樣的權利,卻對於義務只是榮譽制?
倘若聚落建築再次無預警的被破壞,我們是不是因為是榮譽制,只能對破壞者進行道德上的譴責,聚落保存區到底保護了聚落甚麼?難不成還得等到再發展計畫訂立完成,才始生效力。

而且老實說,我們翻遍《文化資產保存法》、《文化資產保存法施行細則》都未有發現「榮譽制」,透過網路查詢相關資料,亦無發現任何與「聚落保存、榮譽制」有關的資料!

(3)文資審查會議

上述的所有案例,其實都只圍繞著「文資審查會議」這問題在打轉。社區綠美化、公共工程、溼地劃設、毒魚、電魚、挫魚、設立告示牌、手做河岸自然步道,以上沒有任何一項是經過文資審查會議的討論與審議,尤其是公共工程如此影響至大的案例,依然未受到聚落保存區該有的保護。

當文化處的公文裡出現了找遍法條、資料都未有出現的「榮譽制」,便宜行事的以「提供委員名單供規劃單位邀請」這樣的字句時,到底文化事務主管機關。對於文資審查會議召開與否的標準在哪﹖文資審查會議是不是一種端看承辦員心證的榮譽制。

盤點聚落保存區

本文洋洋灑灑一大篇,講了很多案例故事,實無能針對《文資法》實行30年來的總總進行全面盤點,但也很誠懇的將個人在五溝水聚落保存區內蹲點不滿一年所遇到的疑惑做出了整理。本文無意針對文中所提到的人、事進行批判,單純的只是想把《文資法》對於聚落保存區,在五溝水所遇到的盲點,可以清清楚楚的提點出。

不諱言的,從上述幾個案例與公文往返的互動可以看出,文化事務主管機關對於《文資法》的認識以及在行政上的程序,從中央、地方與社區之間,產生了極大的認知差距。為與不為,有時候其實端看主事者的心態,不然何以請求文化處轉文給台電,要求遵守《文資法》與要求文化處自身依據《文資法》來依法行政時,會有這麼截然不同的兩種公文回復。

我們一年來所遇到的問題都在這裡了,這應該是五溝水所能帶給《文資法》最大的幫助與貢獻了。

廣告

發表迴響

在下方填入你的資料或按右方圖示以社群網站登入:

WordPress.com Logo

您的留言將使用 WordPress.com 帳號。 登出 / 變更 )

Twitter picture

您的留言將使用 Twitter 帳號。 登出 / 變更 )

Facebook照片

您的留言將使用 Facebook 帳號。 登出 / 變更 )

Google+ photo

您的留言將使用 Google+ 帳號。 登出 / 變更 )

連結到 %s