是良方也是毒藥的兩面刃
文/溫仲良
美濃農村田野學會 執行理事
儘管在美濃喊的沸沸揚揚，可我們發現在地方上對於何謂「國家自然公園」這件事，知道的人並不多，相關論述也大多集中於國家自然公園的「計畫願景」、雙溪黃蝶翠谷的生態調查成果、以及生態旅遊的體驗宣傳…等等。在這裡，所謂的「知道」並非指我們主觀上認為雙溪或美濃本身該如何如何…的願景圖像，而是指「國家自然公園」本身在國家法令規範的定義而言。
何謂「國家公園」或「國家自然公園」？
「國家自然公園」不是一個「活動計畫」，也不是政府投入經費在地方建設的「公共計畫」；簡單來說，「國家自然公園」類似於都市計畫（例如美濃都市計畫），或是風景特定區計畫（例如中正湖風景特定區計畫）的概念，本身也是屬於國土都市計畫空間規劃的一種範疇。差別是都市計畫主要在於人口密度高的發展地區，提供地區空間發展上位計畫指導；風景特定區亦然，主要在於具有特殊景觀資源的地方，提供維護地景資源與有效引導觀光發展的空間計畫指導；「國家自然公園」則是一旦劃設以後，可以指導政府在範圍內投入的各種公共建設計畫，並且規範在範圍內的住民，在相關影響景觀或空間發展的行為都必須受到此一上位計畫的指導和規範。
依據「國家公園法」第八條對於法令用詞的解釋，我們先看看國家法令對於「國家公園」和「國家自然公園」的說明：
國家公園：指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依本法規定劃設之區域。
國家自然公園：指符合國家公園選定基準而其資源豐度或面積規模較小，經主管機關依本法規定劃設之區域。
另，經九十九年十二月八日經總統批示所公布的增訂27-1條條文：國家自然公園之變更、管理及違規行為處罰，適用國家公園之規定。
所以，不管是「國家公園」或是「國家自然公園」，都是屬於國家對於保育特殊景觀、生態、生物多樣性、文化多元性等目的，並可供國民育樂及研究，由主管機關依本法所劃設的區域。而且不管範圍變更、違規行為處罰都一體適用。簡單來說，兩者差別只是資源豐富度或面積規模大小而已，基本上，都屬於「國家公園」的範疇。以下，為討論方便，我們就直接以「國家公園」統稱之。因為「國家自然公園」只是規模比較小的「國家公園」而已，其相關規定和權利義務基本上都相同。
「國家自然公園」等於是資源豐富度和面積尺度規模較小的「國家公園」
「國家公園」是公園嗎？當然不是，至少不是一般都會公園、遊樂園的那種概念，它的設立係保護國家特有之自然風景、野生動植物及史蹟，並提供國民育樂及研究，不過一般人的認知仍然不脫休閒遊憩的取向。許多美濃人對於劃設國家公園，還是停留在觀光遊憩的思考角度，這是比較令人憂心的地方；因為依照法令對於國家公園的定義是以「永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性」為優先目的，而「提供國民育樂及研究」只是附屬目的而已。可是在現實上，包括政府主管機關的主流施政想法，莫非以觀光遊憩等開發行為為導向，使的實際上國家公園的經營與管理，不僅民間搶著分享觀光資源，甚至是政府帶頭開發而引起爭議，著名的案例是北投觀光纜車開發案、阿里山及玉山國家公園的公路開發案，以及墾丁大街、清境農場等開發現象。
不論「國家公園」或「國家自然公園」，都是屬於在「國家公園法」的規範之下，對台灣國土空間管制的一種方式，決定了未來如果劃設以後，在被劃定範圍內政府對於國土空間土地使用方式的規範。台灣國土整體空間管制主要有三種類型，「國家公園」是其中的一種，另兩種是「都市計畫區」和「非都市土地」。如前段所述，都市計畫區主要係針對人口密度集中的發展區而來，提供空間發展及土地分區使用的指導原則；非都市土地指都市計畫區以外的地區，尤其是鄉村區、農業區、山丘陵地等，指為保障糧食生產、水源維護和生態環境等目的，以土地使用編定管制開發行為；國家公園則是特別針對國有林地、山丘陵地或環境敏感地區，提供開發管制規範，並且限制有礙於環境保育之人為開發，避免環境敏感地區受到人為的不當侵入與破壞。
不過，「國家公園」有著比「都市計畫」或「非都市土地」更高的法律管制位階。依照「國家公園法施行細則」第五條「國家公園計畫實施後，在國家公園區域內，已核定之開發計畫或建設計畫、都市計畫及非都市土地使用編定，應協調配合國家公園計畫修訂。通達國家公園之道路及各種公共設施，有關機關應配合修築、敷設。」因此，由此可見國家公園的位階要高於都市計畫和非都市土地的使用編定計畫，一旦劃設以後，區內的空間發展計畫都必須隨著國家公園的規定而修訂。
然而，國家公園到底有哪些土地分區使用規定，對於未來如果被劃設在範圍內的你我而言，將會有何影響？
依照「國家公園法」第十二條，國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分左列各區管理之：
一、一般管制區
二、遊憩區
三、史蹟保存區
四、特別景觀區
五、生態保護區
上述各種土地使用分區的劃設，對於以保育為目的的「國家公園」比較具爭議的部分為「一般管制區」、及「遊憩區」的劃定。因為這是劃設範圍內允許人為開發的部分，也是可因受惠於國家公園的保護成果而分享觀光遊憩資源的部分，所以常常這部分都是成立國家公園最大角力的地方。其他如「史蹟保存區」、「特別景觀區」、「生態保護區」則分別適用於文資法、森林法、都市計畫法等相關保護通則的規定，以維護並保育生態環境和史蹟的完整性為原則。以下，則是整理「國家公園法」中對於「一般管制區」和「遊憩區」可允許及禁止開發行為的比較：
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土地分區 |
允許開發行為 |
不允許開發行為 |
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一般管制區 |
一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。二、水面、水道之填塞、改道或擴展。三、礦物或土石之勘採。
四、土地之開墾或變更使用。 五、垂釣魚類或放牧牲畜。 六、纜車等機械化運輸設備之興建。 七、溫泉水源之利用。 八、廣告、招牌或其他類似物之設置。 九、原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者。 十、其他須經主管機關許可事項。 |
一、焚燬草木或引火整地。二、狩獵動物或捕捉魚類。三、污染水質或空氣。
四、採折花木。 五、於樹林、岩石及標示牌加刻文字或圖形。 六、任意拋棄果皮、紙屑或其他污物。 七、將車輛開進規定以外之地區。 八、其他經國家公園主管機關禁止之行為。 |
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遊憩區 |
基本上在國家公園範圍內，所有開發行為都需要呈報主管機關審議通過方可為之（一般為內政部及其聘任的審議委員會）。但從上列表述來看，「一般管制區」與「遊憩區」對於一般住民的生活行為影響層面幾乎等於沒有管制，甚至還提供比現有區域計畫法和農地相關管制法令更大的開發空間！例如依據「非都市土地使用管制規則」規定，遊憩用地之建蔽率都在40％，比現有農地興建農舍建蔽率10％都要高出很多。另一方面，對於政府主管機關來說，相關規定非但沒有管制，甚至提供了開發行為導向：例如第二項「水面、水道之填塞、改道或擴展。」等於提供野溪以「整治」之名，行「永續工程」之實；第三項「礦物或土石之勘採。」則是提供開採砂石的藉口；第六項「纜車等機械化運輸設備之興建。」更是讓政府與財團合作投資開發的理由；第七項「溫泉水源之利用。」不用說，就是溫泉區的開發及BOT；第九項「原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者。」更誇張了，幾乎可為現有各種遊樂區、土雞城、大型建設等就地合法化的法令保護…以上種種規範在台灣的現實發展實況是：在在都提供甚至誘導政府開發行為的導向…而非「管制」！
除此外，還有特別值的注意的是，國家公園範圍內以維護及保育為主要目的的「特別景觀區」和「生態保護區」，並不能阻擋中央政府推動的重大工程建設。依據「國家公園法」第二十條：特別景觀區及生態保護區內之水資源及礦物之開發，應經國家公園計畫委員會審議後，由內政部呈請行政院核准。也就是說，對於「重大水資源開發」這樣子的國家重要建設，經由委員會審議和內政部報准之後，仍然是得以開發的。這部分要慎重提醒反水庫的長輩們，不可因為推動「國家自然公園」就對政府在美濃興建水庫的動機掉以輕心！
引狼入室！？國家自然公園可說是良方也是毒藥的兩面刃
以離我們較接近的「壽山（柴山）自然公園」為對照討論的案例。
長期以來，壽山因其石灰岩地質，在台灣經濟起飛的年代，大量的開採石灰岩製造水泥的結果，使的壽山的地質與生態遭受長期的破壞。同時近幾年大家逐漸認識壽山生態環境對高雄都會的重要性，故有「高雄都會的綠色之肺」之稱，提供高雄都會降低熱島效應，並以其綠色森林降低都市的碳排放，進一步成為都會居民休閒遊憩的主要場所。
另一方面，環保團體長期的關注與調查，發覺此地彌猴生態與史前貝塚等遺址，認為此地為見證打狗開發史的重要史蹟。在此種情況下，開採石灰岩與大量遊客湧入導致的破壞，和彌猴生態棲地、史前貝塚保育的衝突，在在使的壽山需要有一好的空間管制規範進行有效的管理。也因此，在高雄相關環保團體的呼籲與訴求下，最終獲得通過「壽山國家自然公園」的劃定，並且以「遊憩區」將已有遭受破壞的地區進行發展的管理及管制，讓人為侵入破壞不致擴大，得以在一定的範圍內控制其發展。相對之下，美濃雙溪仍為低度開發的地區，是否適宜採用「國家自然公園」的規劃策略，做為未來發展方式，在考量地方發展特性的條件下，恐怕需要慎重考量。
美濃農村田野學會 